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行政處罰引發爭議連年高居榜首動輒頂格處罰有違合理行政原則

  □本報記者萬靜章寧旦   由廣東高院和省政府法制辦聯合發佈的《2013年度廣東省行政覆議和行政訴訟情況報告》(以下簡稱《報告》)披露,有關行政處罰爭議的案件連續多年占廣東省行政覆議總受案量的首位。   2013年度,廣東省全省行政覆議機關受理的行政處罰爭議共5646件,較2012年度的5290件增加了356件,占2013年受案總數的34%左右。   《報告》指出,上述數字變化反映了行政相對人對行政處罰問題的關註程度逐年增加。   頂格處罰   濫用行政自由裁量權是行政機關在實施行政處罰中最受詬病的一個問題。“頂格處罰”是指在自由裁量幅度內給予相對人最嚴厲的處罰,常見的是按最高額度罰款。也是受處罰人受到觸動最大的一類。頂格處罰只有相對人違法情節非常嚴重時才適用。但在實踐中,頂格處罰常常被濫用。   《報告》披露,廣州市政府就撤銷了該市城管局的一次頂格處罰決定。   荔枝灣(二期)綜合截污工程項目是廣州市重點工程項目。市長辦公會議明確:“由荔灣區負責,市有關部門配合,按照‘晚建不如早建,可揭可不揭的不揭,儘量少遷少拆’,‘以人為本,民生為重’的原則,加快實施,徹底解決該區域內澇和水浸的問題”。   據此,廣州市荔灣區水務和農業局在該工程未取得《建設工程規劃許可證》的情況下,即下達工程開工批覆,要求工程開工。   施工過程中,施工企業多次請求荔灣區水務和農業局等單位趕緊辦理《廣州市建築廢棄物處置證》。但由於該工程未取得《建設工程規劃許可證》、《建設工程施工許可證》,故一直未能取得《廣州市建築廢棄物處置證》。   2012年11月,廣州市城市管理綜合執法局認定該施工企業於2012年3月至6月期間,在上述工程項目施工中,未辦理《廣州市建築廢棄物處置證》排放建築廢棄物,其行為違反了《廣州市建築廢棄物管理條例》的規定,對申請人作出罰款30萬元的行政處罰。   對於這樣的處罰決定,施工企業覺得自己很委屈,即向廣州市政府提起行政覆議。廣州市政府認為施工企業積極響應政府要求,顧全大局,配合荔灣區水務和農業局,按期完成施工任務而構成違法,屬於事出有因。市城市管理綜合執法局對申請人作出最高限額罰款,合法但不合理,屬於具體行政行為不當,應予變更。市政府覆議決定將罰款30萬元變更為罰款10萬元。   過重處罰   行政處罰,處罰只是手段並非目的。基層行政執法部門加大監管力度,維護公共利益,應予肯定,但有時處罰過重,與違法行為的性質、社會危害程度不相當,違反行政合理性原則,這並不能達到良好的行政執法目的。《報告》就披露了這樣一個案例。   某供貨商提供的食品標簽印製出現錯誤,但銷售額較少。供貨商認識到錯誤後及時下架,並重新印製了合規標簽。   汕頭市金平區工商局在查處該案時,對上述特殊情節事實認識不足,直接就對供貨商處以4000元罰款。該供貨商不服,向汕頭市政府提起行政覆議,稱工商局違反行政處罰法的過罰相當原則。最終,汕頭市政府撤銷了工商局的處罰決定。   中央民族大學教授熊文釗分析指出,過罰相當原則是指行政主體對違法行為人適用行政處罰,所科罰種和處罰幅度要與違法行為人的違法過錯程度相適應,既不輕過重罰,也不重過輕罰,避免畸輕畸重的不合理、不公正的情況。此案中,在對行政違法行為進行處罰的過程中,銷售額和行政相對人的自行糾錯行為,都是影響行政處罰程度的重要因素。而本案中的行政執法人員顯然沒有考慮到這些問題,簡單的作出處罰了事。這種執法方式不但違法,而且社會效果非常不好。   不給理由   定性準確是正確適用法律的前提。在行政處罰中,是否構成違法情節嚴重與處罰結果密切相關。如果法律規定有處罰從重情節,那麼就應該予以重罰;可是如果法律沒有規定從重情節,或者對課以重罰的理由執法機關沒有給予說明,那麼不能進行重罰。   《報告》披露了這樣一個案例。自2011年2月1日起施行的《廣東省環境保護廳環境行政處罰自由裁量權裁量標準(試行)》規定:“……造成較大社會影響或者有其他嚴重情節的,處40萬元以上50萬元以下罰款”。廣東省環保廳在查處一起環境污染事件時,對責任企業作出了罰款40萬元的行政處罰決定。   但是環保廳既沒有認定責任企業存在“造成較大社會影響或者有其他嚴重情節”的事實和情形,也沒有在行政處罰決定中說明應當給予責任企業從重處罰的理由。受處罰企業向廣東省政府提起行政覆議。   根據行政處罰法規定,公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為,依法應當給予行政處罰的,行政機關必須查明事實;違法事實不清的,不得給予行政處罰。行政機關在作出行政處罰決定之前,應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據,並告知當事人依法享有的權利。   據此,省政府認定環保廳的行政處罰決定適用法律明顯不當,撤銷了環保廳的處罰決定。   (原標題:行政處罰引發爭議連年高居榜首動輒頂格處罰有違合理行政原則)  
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